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任泽平:国企改革进入深水区 产权改革是必须

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恒大集团首席经济学家兼恒大经济研究院院长任泽平认为,当前国企改革已进入深水区,进一步推动产权改革是促进我国迈向高质量发展的必由之路。中国过去四十年的成功经验是改革开放,引入竞争,未来“为人民谋幸福,为民族谋复兴”需要新一轮更大力度的改革开放。

任泽平指出,当前国企效率较过去已大幅提升,然而总体仍与民营经济有差距。分行业看,除少数行业外,非国企在竞争性行业甚至部分垄断行业占据效率优势。分地区看,各省国有经济工业比重与各省GDP占全国比重具有较强负相关性,国有工业经济比重越高,该省GDP占全国GDP的比重越低,反映出工业国企比重高的地区经济活力相对弱。

他表示,当前我国改革进入深水区,事权与责任界定模糊、预算软约束、行政垄断等问题所引起的低效产权、全要素生产率低等问题已成为约束我国从高速增长转向高质量发展的阻碍。要改变这些问题,必须明晰产权、引入竞争、依法治企、因业施策,以有效产权替代无效、低效产权,实现国企法人治理规范化、公司运营市场化、企业竞争中性化。

我国各行业的产权结构与竞争现状

任泽平指出,当前我国制造业基本开放,市场竞争充分,仅在汽车等行业保留部分限制,今年再次大幅放开汽车制造业外资股比限制。国有及国有控股资本在制造业固定资产投资中占比基本维持在10%左右。充分竞争的市场全要素生产率提升,产品国际竞争力较强,中国也逐步成为工业制造品出口大国。

在石油、天然气、电力等能源要素市场,少数国有企业仍占据垄断地位。同时,去产能和环保风暴后行业集中度进一步大幅提升,上游涨价、利润过高叠加金融周期下半场流动性退潮,部分民企融资困难、主动并入大型企业寻求帮助,小微企业生存困境、全社会资源错配和全要素生产率低需高度重视。

服务业开放程度仍相对较低。国有资本在电信服务、交通运输等服务业固定资产投资占比超过80%,部分服务业资本准入限制、竞争障碍、监管透明性等因素使得对内对外开放程度较低。根据经济合作发展组织(OECD)发布的服务贸易限制指数,OECD国家普遍在建筑业、工程、广播、电信、商业银行、保险开放竞争,而中国邮政、金融保险、电信服务、建筑、广播、电影行业均显著高于OECD成员国平均水平,造成效率低下、服务水平偏低、国际竞争力不强、服务出口较低等一系列问题。

总体看,当前我国充分竞争的行业通常效率较高、全要素生产率提升、产品国际竞争力较强,但存在行政管制、垄断的行业存在社会资源错配和全要素生产率低等问题。分具体行业看,纺织、餐饮、快递等充分竞争的行业通常效率较高、全要素生产率提升、产品国际竞争力较强,而存在行政管制、垄断的行业,如钢铁、石油、天然气、电力、电信服务、金融、教育、医疗服务等,存在社会资源错配、全要素生产率低等问题。

国企改革方案比较

任泽平表示,从国际经验看,过去各国从不同层面,采用不同方法对国企进行改革,主要是从产权制度改革和强化竞争推动生产效率改革两个方向推进。总体而言,休克疗法和过于激进的“无禁区”改革等方案将导致与预期相反的结果,负面影响较大。从我国的实践看,一系列的改革探索逐渐形成“渐进式+增量+试点的改革方法论以及因地制宜、因业施策、导入市场竞争机制、改革单一的国有产权、加强宏观调控放松微观干预的成功经验。

在国企改革方面,渐进式改革具体表现为国家所有权由单一产权主体变为多元化产权主体,改革过程呈现出明显的阶段性和渐进性特征,其实质是对原有国有经济产权制度的局部变革,按照由点到面、先易后难、由浅入深的原则不断深入国企改革。

与“休克疗法”相比,渐进式改革的优势在于逐步推进、允许试错、减少改革阻力、积蓄改革力量,通过增量稀释存量比重,但同时也相对忽略了对存量资产的配套机制建设,对经济的进一步发展造成瓶颈。在改革进入深水区,增量改革的空间越来越小,不得不对存量做出调整。

国企改革建议:分类+混改+强化竞争

任泽平表示,产权改革是更深层次的开放与改革,也是提高全要素生产率的内在要求。习近平总书记明确指出,“我们必须毫不动摇地发展公有制经济,毫不动摇地鼓励、支持、引导、保护民营经济发展”、“民营经济是我国经济制度的内在要素,民营企业和民营企业家是我们自己人”。国企、民企并无优劣之分,均为我国经济发展做出重要贡献,是实现“两个一百年”目标不可或缺的重要组成部分。

当前改革已进入深水区,进一步推动产权改革是推动我国迈向高质量发展的必由之路,这要求我们以基本的经济制度为中心,以解放和发展社会生产力为标准,以提高国有资本效率、增强国有企业活力为主线,明晰产权、引入竞争、依法治企、因业施策,以有效产权替代无效、低效产权,实现国企法人治理规范化、公司运营市场化、企业竞争中性化。

任泽平认为,可以从以下六个方面展开:

一是思想认知和稳预期上,坚持基本的经济制度,对国有和民营经济一视同仁,贯彻竞争中性原则。取消所有制分类的区别对待,强调竞争中性,不要动辄上纲上线、陷入意识形态争论,要以黑猫白猫的实用主义标准衡量,凡是在中国境内注册的企业,无论国资、民资、外资,都是中国企业,受中国政府的管理,为中国的经济增长和创造就业做出贡献。

二是方法论上,国企改革坚持“渐进式+增量+试点方法论,建立合理考核奖惩机制,建立容错和豁免机制,提高地方积极性。过去国企改革取得较大进展,然而当前地方执行层面存在多做多错,少做少错,不做不错不敢改、不愿改、不会改问题,应坚持过去渐进+增量+试点成功经验,改革举措与法治建设的配套衔接,建立地方政府的容错、纠错和豁免机制,调动地方政府的改革热情和积极性。国企改革中国有资产流失成为束缚政府和国企领导的无形枷锁和敏感地带,可由独立第三方资产评估机构评估其合理价值或公开竞标转让的形式解除障碍。

三是继续推行国企分类制改革,因地制宜进一步明确公益类、资源性商业类和竞争性商业类行业划分,对于竞争性商业类领域,全面放开市场准入、优胜劣汰。应针对行业特征进一步明确分类,为改革指明方向:一是中央出台指导意见、明确行业划分标准,引导各地公益类、商业类国企行业划分;二是地方研究出台相关文件,因地制宜落实行业划分,推出负面清单,因行施策,分类发展、分类监管、分类定责、分类考核;三是在遵循国家统一分类思路原则的前提下,根据行业发展变化,适度动态调整划分。对于竞争性领域,全面放开市场准入,让民企和外资充分竞争。

四是在明确国企应当控制或者参与的领域的前提下,明晰产权,推进混合所有制改革,改革经营体制,强化完整绩效考核标准。一是要明晰国企产权中所有权、经营权、收益权与处置权划定,界定政府与市场关系,界定事权和支出责任,打破刚性兑付和政府隐性担保,硬化国企预算约束;二是完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组,促进国有资产保值增值;三是强化绩效考核标准,建立与市场挂钩的薪资激励机制,鼓励、奖励、保护创新技术与应用;四是对于混合所有制改革,要切实转换经营机制,保护各类产权的合法权益。

五是在国企必须控制或参与的领域内,推进国企内部竞争式改革,公益类、资源类行业拆分或新设国企,引入国有资本内部竞争,建立相应考核机制、进入及退出机制,制定公开、透明、合理的补贴标准。在公益性、资源性行业,坚持国有资本为主导和引入竞争并不冲突,可拆分垄断国企、新设国企,重点在于在适合的关键行业领域引入国有资本之间的竞争,建立相应考核指标以及进入及退出竞争机制,盘活国有资本存量、增量,进一步提升国有资本效率。对于长期的隐性的政府补贴,予以公开、透明化,制定补贴标准。

六是改革的具体推进上,避免“一刀切”与运动式的推进,更多依靠市场化手段,完善国资监管体系,防止政策执行变形。鼓励地方政府采取更加灵活、因地制宜的方式执行政策,避免一刀切与运动式推进。更多依靠市场化而非行政命令方式。完善强化国资分类监管体系,防止政策在执行过程中的变形与失灵。

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